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2025年11月19日
『国家試験受験のためのよくわかる判例〔第2版〕』 西村和彦著・2024年9月6日
ISBNISBN 978-4-426-13029-9
ガイダンス
行政指導とは、行政機関がその任務または所掌事務の範囲内において一定の行政目的を実現するため特定の者に一定の作為または不作為を求める指導、勧告、助言その他の行為であって処分に該当しないものをいいます（行政手続法2条6号）。行政指導には法的拘束力がありません。あくまでも相手方の任意の協力によって行政目的を実現しようとするものである点に行政指導の最大の特徴があります。
事件の概要
Y市は、一定規模以上の宅地開発または中高層建築物建築事業を行おうとする事業者に対し行政指導をするため、「Y市宅地開発等に関する指導要綱」（指導要綱）を制定し、(1) 事業内容の公開、公共施設の設置、提供及びその費用負担、日照障害等について住民と事前協議をし、その審査を受けなければならないこと、(2) 市が定める基準により学校用地を市に無償で提供し、または用地取得費を負担するとともに、これらの施設の建設に要する費用（教育施設負担金）を負担すること、(3) 指導要綱に従わない事業者に対し、市は上下水道等必要な施設の協力を拒むことがある等を定めていた。
Y市内に3階建て賃貸マンションの建設を計画していたXは、約1500万円という高額の教育施設負担金の寄付を要請されたことに強い不満を持ち、Yとの事前協議の際に、承諾・延納等を要請したが、拒絶され、いったんは約1500万円の教育施設負担金を納付した。指導要綱は、事業主は所定の行政指導を受けるとともに、寄付額を算出して教育施設負担金を納付することとしており、教育施設負担金を納付しないと建築確認の申請自体が困難であった。
判例ナビ
その後、Xは、教育施設負担金の寄付を強迫（民法96条）を理由に取り消し、Yに対し、支払った約1500万円の返還を求める訴えを提起しました。第1審がXは畏怖して寄付したとはいえないとして請求を棄却したため、Xは、教育施設負担金の納付を求める行為は違法な公権力の行使に当たるとして国家賠償請求（国賠法1条1項）に訴えを予備的に追加して控訴しました。しかし、控訴審もXの請求を棄却したため、Xが上告しました。
裁判所の判断
指導要綱制定の背景、制定の経緯、Yが当面していた問題等を考慮すると、行政指導として教育施設の充実に充てるために事業主に対して寄付金の納付を求めること自体は、当該わざなど事業主の任意性を損なうことがない限り、違法ということはできない。
しかし、指導要綱は、法律の根拠に基づくものではなく、事業主に対する行政指導の一手段として定められているにすぎないものであるから、事業主がこれに従うか否かは事業主の任意に委ねられるべきものである。したがって、指導要綱の趣旨とするところも、事業主の任意に協力して行われることを前提とするものであって、水道の給水の拒否の制裁措置を背景にして、事業主に一定の義務を課するようなものであってはならず、その運用も事業主の任意性を損なうことのないよう配慮されなければならない。
その指導要綱において、その選択は事業主の全くの自由な判断に委ねられるべきである。その指導を何ら法律上の権限に基づくものではないのであり、これに従わずに開発、建築等をしようとする事業主は開発事業を事実上断念せざるを得なくなるからといって、これに従わずに開発等を行った事業主にA建設の禁止のため、その事業が開発によって推進されていたというのも水道契約の締結及び下水道の使用の拒絶は、その事実が開発によって推進されていたのである。さらに、XがYの担当者に対して本件教育施設負担金の減免等に難色を示した際には、担当者は、前例がないとして拒絶しているが、右担当者のこうした対応からは、本件教育施設負担金の納付が事業主の任意寄付の形を採りながらも実質的にはこれを強制しようとする行政指導をするという姿勢、意図がうかがうことができる。
右のような指導要綱の文言及び運用の実態からすると、本件当時、Yは、事業主に対し、法が認めておらずそれもが実施された場合にはマンション建設の目的が達成できなくなると不能と水道の給水契約の締結の拒否等の制裁措置を背景として、指導要綱を遵守させようとしていたというべきである。YがXに対し指導要綱に基づいて教育施設負担金の納付を求めた行為も、Yの担当者が教育施設負担金の減免要請に対し前例がないとして拒絶した態度等と考えあわせると、Xに対し、指導要綱所定の教育施設負担金を納付しなければ、水道の給水契約の締結及び下水道の使用を拒絶されると考えても強迫されるに足りるものであって、マンションを建設しようとする以上右行政指導に従うことを余儀なくさせるものであり、Xに教育施設負担金の納付を事実上強制しようとしたものということができる。指導要綱に基づく行政指導が、Y市民の生活環境をいわゆる乱開発から守ることを目的とするものであり、多くの市民の支持を受けていたことなどを考慮しても、右行為は、本来任意に寄付金の納付を求めるべき行政指導の限度を超えるものであり、違法な公権力の行使であるといわざるを得ない。
解説
地方公共団体が良好な生活環境の整備や乱開発の防止を目的として宅地開発業者等に対する行政指導の基準を定めたものを開発指導要綱といいます。開発指導要綱には、開発による人口増に見合う公共施設の整備を事業者に求めるため、開発協力金等の名目で事業者に金銭の負担を求める規定が盛り込まれることがあります。教育施設負担金もその一つです。
本件では、YのXに対する教育施設負担金の要求が国家賠償法1条1項の違法な公権力の行使に当たるかどうかが問題となりました。本判決は、事業者の任意の協力によるべきものが実質的に強制されていること、寄付しないとマンション給水拒否の水道法に違反する制裁措置が予定されていること、かかる措置が採られるとマンション給水拒否の目的が達成することが不可能となること等からYの行為を違法な公権力の行使に当たるとしました。
この分野の重要判例
行政指導と石油価格カルテル（最判昭59.2.24）
物の価格の形成における自由な競争によって決定されるべきことは、独占禁止法の基本事項とするところであって、価格形成に行政庁がみだりに介入すべきでないことは、同法の趣旨・目的に照らして明らかである。しかし、通産省設置法3条2号（当時）は、鉱産物及び工業品の生産、流通及び消費の増進、改善及び調整等に関する国の行政事務を一体的に遂行することを通産省（現経済産業省）の任務としており、これを受けて同法3条は、石油製品の生産計画の調整等に関する事務をその所掌事務として定めており（同条1項5号）、石油業法は、石油製品の安定供給の確保を目的としており、「石油の安定的なかつ低廉な供給を図り、もって国民経済の発展と国民生活の向上に資する」という目的を掲げ、石油精製業者の原油の処理計画（同法10条）のほか、石油販売業の登録（同法13条）、石油の備蓄等について新設等に関する許可（同法4条、7条）さらには生産計画（現石油精製業法）を制定し、石油精製業者がこれを定めることを石油精製業法に規定された目的のために行うものであって、石油精製業者がこれに介入することを認めている。右のような石油製品に関する行政上の行政指導の対応の必要性が認められる場合もあると解するのが相当である。これに違反する行政行為であっても、これを必要とする事情がある場合に、これに対処するため社会通念上相当と認められる方法によって行われ、「一般消費者の利益を確保するとともに、国民経済の民主的で健全な発達を促進する」という独占禁止法の究極の目的に実質的に抵触しないものである限り、これが違法であるべき理由はない。そして、価格に対する事業者間の競争が形式的に独占禁止法に違反するような場合であっても、それが違法性が阻却される事業者の行為に、これに協力したにすぎないとみられるべきときは、その違法性が阻却されるものと解するのが相当である。
そして、本件についてこれをみるに、原判決の認定したところによれば、本件における通産省の石油製品価格に関する行政指導は、昭和48年秋に始まるべきいわゆるオイルショック等のいわば一大危機的状況下における石油製品価格の異常な高騰という緊急事態に対処するため、価格の抑制と国民生活の安定を目的として行われたものであるところ、かかる状況下においては、価格等統制令等の法規がこれを有効に処罰するためには、同法の趣旨、目的を達成するため通産省がとった行政指導であって、同法がこれを禁止していると解すべきである。なお、原判決の認定したところによれば、昭和48年のいわゆるオイルショック下における石油製品価格の行政指導として、値上げを業界の自主的な判断に委ねることなく事前に相談するようその内容を示して、「待ったをかける」ため、基本方針を示してこれを業界に反映させたりすることにより価格の上昇を抑制し、国民生活の安定を図ろうとしたものであって、それが著しく不合理であったとはいえないにしても、基本的には価格に関する積極的な介入・関与を回避すべきである。右のような危機的状況からの脱却を目的として、このような方法による石油製品の価格に対する社会通念上相当と認められる限度を逸脱し、価格形成の自由に実質的に影響を及ぼすおそれがあるということである。したがって、本件における通産省の行政指導が違法なものであったということはできない。
しかしながら、すでに詳細に認定・説示したところから明らかなとおり、本件において、被告人らは、右通産省の要請にかかわらず、生産計画の上限に関する需要について合意した日から始まる、右了承の下に、右生産計画の枠内で各社が生産する石油製品の価格について引き上げる旨の合意をしたものであって、右了承の一環で各社が生産する石油製品の価格について引き上げる旨の合意をしたものであった。
これが行政指導に従いこれに協力したものと評価することのできないことは明らかである。したがって、本件における被告人らの行為は、行政指導の存在故にその違法性を阻却されるものではないというべきであり、これと同様に判断する原判断は、正当である。
解説
本件は、1970年代に起きた石油ショック（中東戦争によって石油価格が高騰し、世界経済に大きな打撃を与えた）の際に、石油元売会社が石油製品の価格協定を結んだことが独禁法が禁止する「不当な取引制限」に当たるとして石油元売会社およびその従業員が刑事責任を問われたという事案です。被告人らは、価格協定は通産省（現経済産業省）による行政指導に従って行われた行為であるからその違法性が阻却されると主張しました。本判決は、価格協定が形式的に独禁法に違反するようにみえる場合であっても、それが違法な行政指導に従い、これに協力して行われたものであるときは、その違法性が阻却されるとして、本件価格協定は行政指導に従いこれに協力して行われたものとはいえず違法性を阻却されないとしました。
過去問
行政指導として教育施設の充実に充てるために事業主に対して寄付金の納付を求めること自体は、強制にわたるなど事業主の任意性を損なうことがない限り、違法ということはできないが、水道の給水契約の締結の拒否を背景として、その遵守を余儀なくさせることは、違法である。（行政書士2010年）
行政指導は、相手方に対する直接の強制力を有するものではないが、相手方のその後の反抗に対してこれを変更するものであり、私人の権利又は利益を侵害するものであるから、法律の具体的根拠に基づいて行われなければならない。（公務員2012年）
行政指導として教育施設の充実に充てるために事業主に対して寄付金の納付を求めること自体は、強制にわたるなど事業主の任意性を損なうことがない限り、違法ということはできません。しかし、水道の給水契約の締結の拒否を背景として、その遵守を余儀なくさせることは、本来自発的な寄付の納付を求めるべき行政指導の限度を超えるものであり、違法です（最判平5.2.18）。
判例は、「石油法に直接の根拠を持たない価格に関する行政指導であっても、これを必要とする事情がある場合に、これに対処するため社会通念上相当と認められる方法によって行われ、独占禁止法の究極の目的に実質的に抵触しないものである限り、これを違法とすべき理由はない」と述べ、法律の具体的根拠に基づかない行政指導であっても違法とならないことを認めています（最判昭59.2.24）。
建築確認の留保（最判昭60.7.16）
事件の概要
Xは、マンション（本件建物）を建築するため、1972（昭和47）年10月28日に建築確認の申請をしたが、Y（東京都）から、本件建物の建築に対する付近住民との話合いにより円満に紛争を解決するようにとの行政指導を受けていた。そこで、Xは、10回にわたり付近住民と話合いを行い、Yの適切な斡旋を期待したが、Yは、新たな建築計画案を発表し、既に建築確認申請をしている建築主に対しても建築計画に沿う設計変更を求める旨、および付近住民との紛争が解決しなければ確認を行わない旨を定めた。Xは、付近住民との話合いは断ったが、進展が見られず、このまま話合いを進めても円満解決は期待できず、新たな規制により設計変更を余儀なくされ、多大な損害を被るおそれがあると判断して、Yの行政指導には服さないこととし、1973（昭和48）年3月1日、建築基準法6条に基づき東京建築審査会に審査請求の申立てをした。
判例ナビ
Xは、その後Yと付近住民との話合いをすることで合意しました。そこで、Xは審査請求を取り下げ、YはXの申請どおり建築基準適合処分を行いました。しかし、Xは、Yに対し、建築確認処分が留保は違法であり、確認処分が遅れたことによって損害を被ったとして国家賠償を求める訴えを提起しました。第1審はXの請求を棄却しましたが、控訴審はXの請求を一部認容しました。そこで、Yが上告しました。
裁判所の判断
建築主事が相当の理由があると認めて行う場合には、違法とはいえないが、その判断は、申請に係る建築物の計画が建築基準関係規定に適合するか否かを判断する上で必要とされる合理的な期間内に、適法、不適法の判断を保留することである。建築主事としては、違法とはいえない場合を除いては、速やかに、建築主事の裁量は、いかなる場合にも例外を許さない絶対的な義務であるとまでは解することができないというべきであって、建築主事が相当の理由があると認めるときは、必ずしも確認をすることができないというべきであって、建築主事が行政指導に従わないことをもって何らの理由があるといえない場合であっても、確認申請の審査中に近隣住民との間に当該建築物の建築をめぐって民事紛争が生じ、社会通念上合理的な期間内に、この紛争が解決される見込みで、その解決を待って確認申請に対する応答を保留することをもって、違法に遅滞に遅滞するということはできないというべきである。
ところで、建築確認申請に係る建築物の建築計画をめぐり行政庁と付近住民との間に紛争が生じ、関係地方公共団体により建築主に対し、付近住民と話合いを行って円満に紛争を解決するようにとの内容の行政指導が行われ、建築主において任意に右行政指導に応じて付近住民と話合いをしている場合においても、そのことから常に当然に建築主事が建築主事に対し建築確認を留保することについてまで任意に同意しているものとみるのは相当ではない。しかしながら、…関係地方公共団体において、当該建築確認申請に係る建築物の建築計画どおりに建築されると付近住民に対し少なからぬ日照阻害、電波障害等の被害を及ぼし、良好な居住環境あるいは市街環境を破壊するものになると考えて、当該地域の生活環境の維持、向上を図るために、建築主に対し、当該建築物の建築計画につき一定の譲歩・協力を求める行政指導を行い、建築主が任意にこれに応じているものと認められる場合においては、社会通念上合理的と認められる期間建築主事が任意にこれら建築指導に対する建築確認を留保し、行政指導の結果に期待することがあったとしても、これをもって直ちに違法な措置であるとまではいえないというべきである。
もっとも、右のような確認留保の留保は、建築主の任意の協力・服従のもとに行政指導が行われていることに基づく事実上の措置にとどまるものであるから、建築主において自己の申請に対する確認処分を留保されたままで行政指導には応じられないとの意思を明確に表明している場合には、かかる建築主の明示の意思に反してその受忍を強いることは許されない筋合のものであるといわなければならず、建築主事が右の行政指導に不協力・不服従の意思を表明している場合には、当該建築主事が受ける不利益と右行政指導の目的とする公益上の必要性とを比較衡量して、右行政指導に対する建築主の不協力が社会通念上正義の観念に反するものといえるような特段の事情が存在しない限り、行政指導が行われているとの理由だけで確認処分を留保することは、違法であると解するのが相当である。
したがって、いったん行政指導に応じて建築主と付近住民との間に話合いによる紛争解決をめざして協議が始められた場合でも、右協議の進行状況及び四周の客観的状況により、建築主において建築主事に対し、確認処分を留保されたままでこの行政指導にはもはや応じられないとの意思を真摯かつ明確に表明し、当該確認申請に対し直ちに応答すべきことを求めているものと認めるに足りる特段の事情が存在するものと認められない限り、当該行政指導を理由に建築主に対し確認処分の留保を継続せしめることの許されないことは前述のとおりであるから、それ以後の行政指導を理由とする確認処分の留保は、違法となるものといわなければならない。
そこで、以上の見地に立って本件をみるに、…Xが昭和48年3月1日の時点で行った前記審査請求の申立ては、これによって建築主事に対し、もはやこれ以上確認処分を留保されたままでこの行政指導には協力できないとして、直ちに確認処分に応答すべきことを求めた明確な意思の表明と認めるのが相当である。また、…Xが右3月1日の時点で、右審査請求という手段により、もはやこれ以上確認処分を留保されたままでこの行政指導には協力できないとの意思を表明したことについて不当とすべき点があるということはできず、他にXの意思に反してもなお確認処分の留保を是認させることを相当とする特段の事情があると認めるに足らないというべきである。そして、Xの紛争調整担当職員と付近住民との間で行われた協議の経過、右審査請求の内容及びXがかかる手段に出た時期等を冷静に判断、分析するならば、右審査請求の申立てが一時の感情に出たものとも性質上の交渉との駆け引きとしてなされたものではなく、真摯に確認申請に対する応答を求めていることを知ったか、又は容易にこれを知ることができたものというべきである。したがって、右審査請求が提起された昭和48年3月1日以降の行政指導を理由とする確認処分の留保が違法というべきであり、これについては建築主事にも少なくとも過失があることを免れないものといわなければならない。
解説
本件では、行政指導が行われていることを理由に建築確認処分を留保することが違法であるかどうかが問題となりました。本判決は、建築主が確認処分を留保されたままでこの行政指導にはもはや協力できないとの意思を真摯かつ明確に表明し、確認申請に対し応答すべきことを求めている場合は、特段の事情がない限り、違法となるとしました。
過去問
地方公共団体が、地域の生活環境の維持、向上を図るため、建築主に対し、建築物の建築計画につき一定の譲歩・協力を求める行政指導を行った場合において、建築主事が建築主事に対し、建築確認処分を留保されたままで行政指導には協力できないという意思を真摯かつ明確に表明し、確認申請に対し直ちに応答すべきことを求めたときは、特段の事情が存在しない限り、それ以後の、当該行政指導が行われていることのみを理由とする建築確認処分の留保は違法となる。（公務員2010年）
地方公共団体が、地域の生活環境の維持、向上を図るため、建築主に対し、当該建築物の建築計画につき一定の譲歩・協力を求める行政指導を行った場合において、建築主が任意にこれに応じているときは、社会通念上合理的と認められる期間、建築主事が建築確認処分を留保しても、違法な措置とはいえません。しかし、建築主事が、建築確認処分を留保されたままで行政指導には協力できないという意思を真摯かつ明確に表明し、建築確認申請に対し直ちに応答すべきことを求めているときは、特段の事情が存在しない限り、それ以後の行政指導を理由とする建築確認処分の留保は、違法となります（最判昭60.7.16）。
行政指導とは、行政機関がその任務または所掌事務の範囲内において一定の行政目的を実現するため特定の者に一定の作為または不作為を求める指導、勧告、助言その他の行為であって処分に該当しないものをいいます（行政手続法2条6号）。行政指導には法的拘束力がありません。あくまでも相手方の任意の協力によって行政目的を実現しようとするものである点に行政指導の最大の特徴があります。
事件の概要
Y市は、一定規模以上の宅地開発または中高層建築物建築事業を行おうとする事業者に対し行政指導をするため、「Y市宅地開発等に関する指導要綱」（指導要綱）を制定し、(1) 事業内容の公開、公共施設の設置、提供及びその費用負担、日照障害等について住民と事前協議をし、その審査を受けなければならないこと、(2) 市が定める基準により学校用地を市に無償で提供し、または用地取得費を負担するとともに、これらの施設の建設に要する費用（教育施設負担金）を負担すること、(3) 指導要綱に従わない事業者に対し、市は上下水道等必要な施設の協力を拒むことがある等を定めていた。
Y市内に3階建て賃貸マンションの建設を計画していたXは、約1500万円という高額の教育施設負担金の寄付を要請されたことに強い不満を持ち、Yとの事前協議の際に、承諾・延納等を要請したが、拒絶され、いったんは約1500万円の教育施設負担金を納付した。指導要綱は、事業主は所定の行政指導を受けるとともに、寄付額を算出して教育施設負担金を納付することとしており、教育施設負担金を納付しないと建築確認の申請自体が困難であった。
判例ナビ
その後、Xは、教育施設負担金の寄付を強迫（民法96条）を理由に取り消し、Yに対し、支払った約1500万円の返還を求める訴えを提起しました。第1審がXは畏怖して寄付したとはいえないとして請求を棄却したため、Xは、教育施設負担金の納付を求める行為は違法な公権力の行使に当たるとして国家賠償請求（国賠法1条1項）に訴えを予備的に追加して控訴しました。しかし、控訴審もXの請求を棄却したため、Xが上告しました。
裁判所の判断
指導要綱制定の背景、制定の経緯、Yが当面していた問題等を考慮すると、行政指導として教育施設の充実に充てるために事業主に対して寄付金の納付を求めること自体は、当該わざなど事業主の任意性を損なうことがない限り、違法ということはできない。
しかし、指導要綱は、法律の根拠に基づくものではなく、事業主に対する行政指導の一手段として定められているにすぎないものであるから、事業主がこれに従うか否かは事業主の任意に委ねられるべきものである。したがって、指導要綱の趣旨とするところも、事業主の任意に協力して行われることを前提とするものであって、水道の給水の拒否の制裁措置を背景にして、事業主に一定の義務を課するようなものであってはならず、その運用も事業主の任意性を損なうことのないよう配慮されなければならない。
その指導要綱において、その選択は事業主の全くの自由な判断に委ねられるべきである。その指導を何ら法律上の権限に基づくものではないのであり、これに従わずに開発、建築等をしようとする事業主は開発事業を事実上断念せざるを得なくなるからといって、これに従わずに開発等を行った事業主にA建設の禁止のため、その事業が開発によって推進されていたというのも水道契約の締結及び下水道の使用の拒絶は、その事実が開発によって推進されていたのである。さらに、XがYの担当者に対して本件教育施設負担金の減免等に難色を示した際には、担当者は、前例がないとして拒絶しているが、右担当者のこうした対応からは、本件教育施設負担金の納付が事業主の任意寄付の形を採りながらも実質的にはこれを強制しようとする行政指導をするという姿勢、意図がうかがうことができる。
右のような指導要綱の文言及び運用の実態からすると、本件当時、Yは、事業主に対し、法が認めておらずそれもが実施された場合にはマンション建設の目的が達成できなくなると不能と水道の給水契約の締結の拒否等の制裁措置を背景として、指導要綱を遵守させようとしていたというべきである。YがXに対し指導要綱に基づいて教育施設負担金の納付を求めた行為も、Yの担当者が教育施設負担金の減免要請に対し前例がないとして拒絶した態度等と考えあわせると、Xに対し、指導要綱所定の教育施設負担金を納付しなければ、水道の給水契約の締結及び下水道の使用を拒絶されると考えても強迫されるに足りるものであって、マンションを建設しようとする以上右行政指導に従うことを余儀なくさせるものであり、Xに教育施設負担金の納付を事実上強制しようとしたものということができる。指導要綱に基づく行政指導が、Y市民の生活環境をいわゆる乱開発から守ることを目的とするものであり、多くの市民の支持を受けていたことなどを考慮しても、右行為は、本来任意に寄付金の納付を求めるべき行政指導の限度を超えるものであり、違法な公権力の行使であるといわざるを得ない。
解説
地方公共団体が良好な生活環境の整備や乱開発の防止を目的として宅地開発業者等に対する行政指導の基準を定めたものを開発指導要綱といいます。開発指導要綱には、開発による人口増に見合う公共施設の整備を事業者に求めるため、開発協力金等の名目で事業者に金銭の負担を求める規定が盛り込まれることがあります。教育施設負担金もその一つです。
本件では、YのXに対する教育施設負担金の要求が国家賠償法1条1項の違法な公権力の行使に当たるかどうかが問題となりました。本判決は、事業者の任意の協力によるべきものが実質的に強制されていること、寄付しないとマンション給水拒否の水道法に違反する制裁措置が予定されていること、かかる措置が採られるとマンション給水拒否の目的が達成することが不可能となること等からYの行為を違法な公権力の行使に当たるとしました。
この分野の重要判例
行政指導と石油価格カルテル（最判昭59.2.24）
物の価格の形成における自由な競争によって決定されるべきことは、独占禁止法の基本事項とするところであって、価格形成に行政庁がみだりに介入すべきでないことは、同法の趣旨・目的に照らして明らかである。しかし、通産省設置法3条2号（当時）は、鉱産物及び工業品の生産、流通及び消費の増進、改善及び調整等に関する国の行政事務を一体的に遂行することを通産省（現経済産業省）の任務としており、これを受けて同法3条は、石油製品の生産計画の調整等に関する事務をその所掌事務として定めており（同条1項5号）、石油業法は、石油製品の安定供給の確保を目的としており、「石油の安定的なかつ低廉な供給を図り、もって国民経済の発展と国民生活の向上に資する」という目的を掲げ、石油精製業者の原油の処理計画（同法10条）のほか、石油販売業の登録（同法13条）、石油の備蓄等について新設等に関する許可（同法4条、7条）さらには生産計画（現石油精製業法）を制定し、石油精製業者がこれを定めることを石油精製業法に規定された目的のために行うものであって、石油精製業者がこれに介入することを認めている。右のような石油製品に関する行政上の行政指導の対応の必要性が認められる場合もあると解するのが相当である。これに違反する行政行為であっても、これを必要とする事情がある場合に、これに対処するため社会通念上相当と認められる方法によって行われ、「一般消費者の利益を確保するとともに、国民経済の民主的で健全な発達を促進する」という独占禁止法の究極の目的に実質的に抵触しないものである限り、これが違法であるべき理由はない。そして、価格に対する事業者間の競争が形式的に独占禁止法に違反するような場合であっても、それが違法性が阻却される事業者の行為に、これに協力したにすぎないとみられるべきときは、その違法性が阻却されるものと解するのが相当である。
そして、本件についてこれをみるに、原判決の認定したところによれば、本件における通産省の石油製品価格に関する行政指導は、昭和48年秋に始まるべきいわゆるオイルショック等のいわば一大危機的状況下における石油製品価格の異常な高騰という緊急事態に対処するため、価格の抑制と国民生活の安定を目的として行われたものであるところ、かかる状況下においては、価格等統制令等の法規がこれを有効に処罰するためには、同法の趣旨、目的を達成するため通産省がとった行政指導であって、同法がこれを禁止していると解すべきである。なお、原判決の認定したところによれば、昭和48年のいわゆるオイルショック下における石油製品価格の行政指導として、値上げを業界の自主的な判断に委ねることなく事前に相談するようその内容を示して、「待ったをかける」ため、基本方針を示してこれを業界に反映させたりすることにより価格の上昇を抑制し、国民生活の安定を図ろうとしたものであって、それが著しく不合理であったとはいえないにしても、基本的には価格に関する積極的な介入・関与を回避すべきである。右のような危機的状況からの脱却を目的として、このような方法による石油製品の価格に対する社会通念上相当と認められる限度を逸脱し、価格形成の自由に実質的に影響を及ぼすおそれがあるということである。したがって、本件における通産省の行政指導が違法なものであったということはできない。
しかしながら、すでに詳細に認定・説示したところから明らかなとおり、本件において、被告人らは、右通産省の要請にかかわらず、生産計画の上限に関する需要について合意した日から始まる、右了承の下に、右生産計画の枠内で各社が生産する石油製品の価格について引き上げる旨の合意をしたものであって、右了承の一環で各社が生産する石油製品の価格について引き上げる旨の合意をしたものであった。
これが行政指導に従いこれに協力したものと評価することのできないことは明らかである。したがって、本件における被告人らの行為は、行政指導の存在故にその違法性を阻却されるものではないというべきであり、これと同様に判断する原判断は、正当である。
解説
本件は、1970年代に起きた石油ショック（中東戦争によって石油価格が高騰し、世界経済に大きな打撃を与えた）の際に、石油元売会社が石油製品の価格協定を結んだことが独禁法が禁止する「不当な取引制限」に当たるとして石油元売会社およびその従業員が刑事責任を問われたという事案です。被告人らは、価格協定は通産省（現経済産業省）による行政指導に従って行われた行為であるからその違法性が阻却されると主張しました。本判決は、価格協定が形式的に独禁法に違反するようにみえる場合であっても、それが違法な行政指導に従い、これに協力して行われたものであるときは、その違法性が阻却されるとして、本件価格協定は行政指導に従いこれに協力して行われたものとはいえず違法性を阻却されないとしました。
過去問
行政指導として教育施設の充実に充てるために事業主に対して寄付金の納付を求めること自体は、強制にわたるなど事業主の任意性を損なうことがない限り、違法ということはできないが、水道の給水契約の締結の拒否を背景として、その遵守を余儀なくさせることは、違法である。（行政書士2010年）
行政指導は、相手方に対する直接の強制力を有するものではないが、相手方のその後の反抗に対してこれを変更するものであり、私人の権利又は利益を侵害するものであるから、法律の具体的根拠に基づいて行われなければならない。（公務員2012年）
行政指導として教育施設の充実に充てるために事業主に対して寄付金の納付を求めること自体は、強制にわたるなど事業主の任意性を損なうことがない限り、違法ということはできません。しかし、水道の給水契約の締結の拒否を背景として、その遵守を余儀なくさせることは、本来自発的な寄付の納付を求めるべき行政指導の限度を超えるものであり、違法です（最判平5.2.18）。
判例は、「石油法に直接の根拠を持たない価格に関する行政指導であっても、これを必要とする事情がある場合に、これに対処するため社会通念上相当と認められる方法によって行われ、独占禁止法の究極の目的に実質的に抵触しないものである限り、これを違法とすべき理由はない」と述べ、法律の具体的根拠に基づかない行政指導であっても違法とならないことを認めています（最判昭59.2.24）。
建築確認の留保（最判昭60.7.16）
事件の概要
Xは、マンション（本件建物）を建築するため、1972（昭和47）年10月28日に建築確認の申請をしたが、Y（東京都）から、本件建物の建築に対する付近住民との話合いにより円満に紛争を解決するようにとの行政指導を受けていた。そこで、Xは、10回にわたり付近住民と話合いを行い、Yの適切な斡旋を期待したが、Yは、新たな建築計画案を発表し、既に建築確認申請をしている建築主に対しても建築計画に沿う設計変更を求める旨、および付近住民との紛争が解決しなければ確認を行わない旨を定めた。Xは、付近住民との話合いは断ったが、進展が見られず、このまま話合いを進めても円満解決は期待できず、新たな規制により設計変更を余儀なくされ、多大な損害を被るおそれがあると判断して、Yの行政指導には服さないこととし、1973（昭和48）年3月1日、建築基準法6条に基づき東京建築審査会に審査請求の申立てをした。
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Xは、その後Yと付近住民との話合いをすることで合意しました。そこで、Xは審査請求を取り下げ、YはXの申請どおり建築基準適合処分を行いました。しかし、Xは、Yに対し、建築確認処分が留保は違法であり、確認処分が遅れたことによって損害を被ったとして国家賠償を求める訴えを提起しました。第1審はXの請求を棄却しましたが、控訴審はXの請求を一部認容しました。そこで、Yが上告しました。
裁判所の判断
建築主事が相当の理由があると認めて行う場合には、違法とはいえないが、その判断は、申請に係る建築物の計画が建築基準関係規定に適合するか否かを判断する上で必要とされる合理的な期間内に、適法、不適法の判断を保留することである。建築主事としては、違法とはいえない場合を除いては、速やかに、建築主事の裁量は、いかなる場合にも例外を許さない絶対的な義務であるとまでは解することができないというべきであって、建築主事が相当の理由があると認めるときは、必ずしも確認をすることができないというべきであって、建築主事が行政指導に従わないことをもって何らの理由があるといえない場合であっても、確認申請の審査中に近隣住民との間に当該建築物の建築をめぐって民事紛争が生じ、社会通念上合理的な期間内に、この紛争が解決される見込みで、その解決を待って確認申請に対する応答を保留することをもって、違法に遅滞に遅滞するということはできないというべきである。
ところで、建築確認申請に係る建築物の建築計画をめぐり行政庁と付近住民との間に紛争が生じ、関係地方公共団体により建築主に対し、付近住民と話合いを行って円満に紛争を解決するようにとの内容の行政指導が行われ、建築主において任意に右行政指導に応じて付近住民と話合いをしている場合においても、そのことから常に当然に建築主事が建築主事に対し建築確認を留保することについてまで任意に同意しているものとみるのは相当ではない。しかしながら、…関係地方公共団体において、当該建築確認申請に係る建築物の建築計画どおりに建築されると付近住民に対し少なからぬ日照阻害、電波障害等の被害を及ぼし、良好な居住環境あるいは市街環境を破壊するものになると考えて、当該地域の生活環境の維持、向上を図るために、建築主に対し、当該建築物の建築計画につき一定の譲歩・協力を求める行政指導を行い、建築主が任意にこれに応じているものと認められる場合においては、社会通念上合理的と認められる期間建築主事が任意にこれら建築指導に対する建築確認を留保し、行政指導の結果に期待することがあったとしても、これをもって直ちに違法な措置であるとまではいえないというべきである。
もっとも、右のような確認留保の留保は、建築主の任意の協力・服従のもとに行政指導が行われていることに基づく事実上の措置にとどまるものであるから、建築主において自己の申請に対する確認処分を留保されたままで行政指導には応じられないとの意思を明確に表明している場合には、かかる建築主の明示の意思に反してその受忍を強いることは許されない筋合のものであるといわなければならず、建築主事が右の行政指導に不協力・不服従の意思を表明している場合には、当該建築主事が受ける不利益と右行政指導の目的とする公益上の必要性とを比較衡量して、右行政指導に対する建築主の不協力が社会通念上正義の観念に反するものといえるような特段の事情が存在しない限り、行政指導が行われているとの理由だけで確認処分を留保することは、違法であると解するのが相当である。
したがって、いったん行政指導に応じて建築主と付近住民との間に話合いによる紛争解決をめざして協議が始められた場合でも、右協議の進行状況及び四周の客観的状況により、建築主において建築主事に対し、確認処分を留保されたままでこの行政指導にはもはや応じられないとの意思を真摯かつ明確に表明し、当該確認申請に対し直ちに応答すべきことを求めているものと認めるに足りる特段の事情が存在するものと認められない限り、当該行政指導を理由に建築主に対し確認処分の留保を継続せしめることの許されないことは前述のとおりであるから、それ以後の行政指導を理由とする確認処分の留保は、違法となるものといわなければならない。
そこで、以上の見地に立って本件をみるに、…Xが昭和48年3月1日の時点で行った前記審査請求の申立ては、これによって建築主事に対し、もはやこれ以上確認処分を留保されたままでこの行政指導には協力できないとして、直ちに確認処分に応答すべきことを求めた明確な意思の表明と認めるのが相当である。また、…Xが右3月1日の時点で、右審査請求という手段により、もはやこれ以上確認処分を留保されたままでこの行政指導には協力できないとの意思を表明したことについて不当とすべき点があるということはできず、他にXの意思に反してもなお確認処分の留保を是認させることを相当とする特段の事情があると認めるに足らないというべきである。そして、Xの紛争調整担当職員と付近住民との間で行われた協議の経過、右審査請求の内容及びXがかかる手段に出た時期等を冷静に判断、分析するならば、右審査請求の申立てが一時の感情に出たものとも性質上の交渉との駆け引きとしてなされたものではなく、真摯に確認申請に対する応答を求めていることを知ったか、又は容易にこれを知ることができたものというべきである。したがって、右審査請求が提起された昭和48年3月1日以降の行政指導を理由とする確認処分の留保が違法というべきであり、これについては建築主事にも少なくとも過失があることを免れないものといわなければならない。
解説
本件では、行政指導が行われていることを理由に建築確認処分を留保することが違法であるかどうかが問題となりました。本判決は、建築主が確認処分を留保されたままでこの行政指導にはもはや協力できないとの意思を真摯かつ明確に表明し、確認申請に対し応答すべきことを求めている場合は、特段の事情がない限り、違法となるとしました。
過去問
地方公共団体が、地域の生活環境の維持、向上を図るため、建築主に対し、建築物の建築計画につき一定の譲歩・協力を求める行政指導を行った場合において、建築主事が建築主事に対し、建築確認処分を留保されたままで行政指導には協力できないという意思を真摯かつ明確に表明し、確認申請に対し直ちに応答すべきことを求めたときは、特段の事情が存在しない限り、それ以後の、当該行政指導が行われていることのみを理由とする建築確認処分の留保は違法となる。（公務員2010年）
地方公共団体が、地域の生活環境の維持、向上を図るため、建築主に対し、当該建築物の建築計画につき一定の譲歩・協力を求める行政指導を行った場合において、建築主が任意にこれに応じているときは、社会通念上合理的と認められる期間、建築主事が建築確認処分を留保しても、違法な措置とはいえません。しかし、建築主事が、建築確認処分を留保されたままで行政指導には協力できないという意思を真摯かつ明確に表明し、建築確認申請に対し直ちに応答すべきことを求めているときは、特段の事情が存在しない限り、それ以後の行政指導を理由とする建築確認処分の留保は、違法となります（最判昭60.7.16）。